Na semana passada, escrevi um artigo analisando os riscos constitucionais do uso do IOF como instrumento arrecadatório. O texto tomava como base a tentativa do Executivo Federal de majorar, por decreto, as alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras e alertava para o evidente desvio de finalidade na edição dessas normas. No entanto, antes mesmo de ser publicado, aquele artigo se tornou obsoleto. Isso porque, em 16 de julho de 2025, o Supremo Tribunal Federal, por meio de decisão proferida nos autos da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 96, validou, com efeito “ex tunc”, o Decreto nº 12.499/2025, proferindo mais um capítulo preocupante na crônica da erosão da legalidade tributária no país.
A decisão do STF, longe de pacificar a matéria, acentuou o distanciamento entre os limites constitucionais que regem o sistema tributário e a permissividade cada vez mais frequente com os fins arrecadatórios do Estado.
A Constituição Federal é clara ao permitir que o Poder Executivo, respeitados os limites legais, altere as alíquotas do IOF por meio de decreto (art. 153, §1º, CF/88). Essa prerrogativa, contudo, encontra fundamento exclusivo na natureza extrafiscal do imposto, cujo papel é intervir no mercado financeiro, na política cambial e na regulação monetária, jamais funcionar como mero instrumento de arrecadação.
Doutrinadores renomados, como Ives Gandra da Silva Martins, relembram com veemência essa característica essencial do IOF. Constituinte de 1988 e profundo conhecedor da sistemática tributária nacional, Gandra alerta que a extrafiscalidade é o único fator que justifica a mitigação dos princípios da legalidade (art. 150, I, CF) e da anterioridade (art. 150, III, b, CF). Em outras palavras, somente por possuir essa função regulatória o IOF pode ter alíquotas alteradas por ato unilateral do Presidente da República, sem submissão ao crivo prévio do Congresso Nacional.
Não obstante tais limites constitucionais, o governo federal editou uma série de decretos (nºs 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025) com o declarado objetivo de “ajustar” as alíquotas do IOF. Contudo, diante de uma conjuntura fiscal adversa, o aumento do imposto visava majoritariamente elevar a arrecadação, em franco desvio de finalidade.
Essa crítica, inclusive, foi expressamente sustentada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que editaram o Decreto Legislativo nº 176/2025 justamente para sustar os efeitos dos decretos presidenciais, alegando que houve excesso no exercício do poder regulamentar e violação à função extrafiscal do IOF.
A crítica à natureza arrecadatória da medida foi reforçada por dados empíricos contundentes. O economista e pesquisador Eduardo Mattos, em estudo publicado na revista Public Choice (2025), demonstrou que, entre 2008 e 2024, o governo federal saiu vitorioso em 62% das disputas tributárias no STF. O dado mais preocupante, contudo, é que quanto mais grave a situação fiscal, menores são as chances de sucesso dos contribuintes nas ações tributárias julgadas pela Suprema Corte.
A jurisprudência tem sido moldada por um perigoso consequencialismo fiscal, em que o impacto orçamentário supera, na prática, os limites jurídicos. E mesmo nas raras hipóteses em que o contribuinte obtém êxito, a Corte frequentemente impõe modulação dos efeitos da decisão, restringindo o direito à restituição dos valores pagos indevidamente e, na prática, anulando os efeitos econômicos do reconhecimento da inconstitucionalidade. Com isso, reforça-se uma lógica de “vitória formal” para o contribuinte e “vitória real” para o Fisco, esvaziando o sentido prático do controle de constitucionalidade no campo tributário.
Mesmo após reconhecer que eventual desvio de finalidade tornaria inconstitucional o aumento das alíquotas, o STF, com voto do relator Min. Alexandre de Moraes, validou os decretos presidenciais, com base exclusivamente na narrativa apresentada pela AGU e pelo Ministério da Fazenda, segundo a qual os ajustes seriam motivados por razões regulatórias, como “neutralidade tributária”, “fomento à atividade produtiva” e “padronização normativa”.
A argumentação soa genérica e não enfrentou o cerne da controvérsia, qual seja, a finalidade real da medida e o seu impacto efetivo no caixa da União. A Corte ignorou os indícios apresentados pelo Congresso Nacional, bem como os pronunciamentos oficiais que revelavam o interesse arrecadatório da medida. Assim, a decisão do STF contradiz sua própria doutrina sobre a extrafiscalidade do IOF, permitindo que o Executivo mantenha aumentos com base em motivações não demonstradas de forma minimamente objetiva.
A decisão cria um precedente altamente perigoso. Ao relativizar a necessidade de fundamentação técnica para a elevação das alíquotas, o STF abre espaço para que o Executivo utilize tributos regulatórios como válvula de escape orçamentária sempre que a arrecadação apertar, bastando que invoque justificativas políticas ou técnicas amplas.
Ao mesmo tempo, enfraquece o papel de controle do Congresso Nacional, previsto no art. 49, V da Constituição, ao sustar os efeitos do decreto legislativo que buscava conter o abuso. A separação de poderes, nesse caso, cedeu lugar à conveniência arrecadatória.
O STF poderia ter reafirmado os limites constitucionais do poder de tributar e assegurado o respeito à finalidade extrafiscal do IOF. Poderia ter exigido comprovação efetiva de que as alterações visavam, de fato, regular o mercado. Em vez disso, preferiu validar um decreto cuja função arrecadatória estava na essência, não na exceção.
A mensagem transmitida é clara e perigosa. Quando a arrecadação interessa, a Constituição pode ser relativizada. Em um ambiente já marcado pela insegurança jurídica, a decisão da ADC 96 fragiliza ainda mais a previsibilidade das relações tributárias e gera apreensão entre empresas e investidores.
Diante disso, pode-se concluir que, em tempos de crise fiscal, não se pode mais confiar apenas nas normas, é preciso compreender a lógica política que governa sua interpretação. O Direito Tributário, que deveria se pautar pela legalidade, pela estrita tipicidade e pela finalidade pública, vem sendo substituído por um sistema de exceções orçamentárias institucionalizadas.
A Constituição perdeu mais uma batalha. E o caixa venceu de novo.
Por:
Dan Maoski Fabri
OAB/PR: 112.006
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