Em nosso conjunto de estudos, na área das obrigações ambientais, o tema do licenciamento ambiental e suas condicionantes tem sido fonte de estudos, experimentações e debates acalorados em diversas searas, nos níveis nacional, estadual, distrital e municipal.
Como dito em alguns de nossos artigos anteriores, as Obrigações Ambientais, são parte de um conjunto de elementos que o Governo, em especial os órgãos ambientais, utilizam para controle e fiscalização das atividades das empresas. Toda empresa, desde sua constituição, assume determinadas obrigações ambientais que deve cumprir ao longo de sua jornada e desenvolvimento.
Para que estejamos na mesma página, é importante saber que o licenciamento ambiental é um dos instrumentos que o governo detém para autorizar, acompanhar e fiscalizar atividades que utilizem recursos naturais, que poluam ou possam provocar algum tipo de poluição ou degradação ao meio ambiente.
Até o momento, ainda não existe no Brasil uma lei federal específica sobre o assunto. Está ainda em debate o projeto de lei federal (PL 2159/2021) que institui normas gerais para a realização do licenciamento ambiental, com recebimento de manifestações de diversas entidades e em análise pelas suas comissões, em especial a Comissão de Meio Ambiente (CMA), ainda sem decisão, citando em sua ementa:
Ementa:
Dispõe sobre o licenciamento ambiental; regulamenta o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal; altera as Leis nºs 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e 9.985, de 18 de julho de 2000; revoga dispositivo da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988; e dá outras providências.
Explicação da Ementa:
Estabelece normas gerais para o licenciamento de atividade ou de empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz de causar degradação do meio ambiente.
O tema há algum tempo é fonte de discussões, por vezes bastante acirradas, que até o momento nada concluíram efetivamente, com o texto do projeto base tendo sido alterado por diversas vezes. Atrelada à esta discussão, estão temas bastante polêmicos, como a mudanças nas regras em imóveis rurais, uso de agrotóxicos, utilização de áreas de proteção permanentes (as famosas APPs), dentre outros.
No artigo presente, abordaremos o licenciamento ambiental como atualmente está legalmente disposto, sua base e a importância de suas condicionantes.
A base legal para a exigência e controle de empreendimentos e atividades através do licenciamento ambiental encontra-se na Lei Federal nº 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação:
Art 1º – Esta lei, com fundamento nos incisos VI e VII do art. 23 e no art. 235 da Constituição, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e institui o Cadastro de Defesa Ambiental.
[…]
Art 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
[…]
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
[…]
Em seu artigo 8º, a lei mencionada atrela competência de órgão regulador do licenciamento ambiental ao CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente, através do IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, por meio de atos e normas internos:
Art. 8º Compete ao CONAMA:
I – estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;
Entendeu-se, assim que além dos entes federais autorizados, também os Estados poderão licenciar determinadas atividades e, por sua vez, poderão permitir aos Municípios o licenciamento de outras atividades.
O licenciamento ambiental é exigido especialmente para atividades que usam diretamente recursos naturais, como o solo, água, árvores ou animais, como mineração, agropecuária e pesca.
Também é exigido para as empresas que são consideradas potencialmente poluidoras, não só por extrair recursos naturais diretamente do meio ambiente, mas por produzir resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, e também temos as atividades que poderiam provocar degradação do meio ambiente, como obras de infraestrutura.
A concessão da licença pode se dar em vários níveis, pela União, Estados ou Municípios, como visto acima.
Em nível federal: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio).
A legislação aplicável, definidora dos tipos de atividades licenciáveis por estes órgãos são a Lei Complementar nº 140/2011:
Art. 7º São ações administrativas da União:
[…]
XV – aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:
[…]
E o Decreto nº 8.437/2015, indicando, assim, as atividades propriamente ditas:
Art. 3º Sem prejuízo das disposições contidas no art. 7 º, caput , inciso XIV, alíneas “a” a “g”, da Lei Complementar nº 140, de 2011, serão licenciados pelo órgão ambiental federal competente os seguintes empreendimentos ou atividades:
I – rodovias federais:
II – ferrovias federais:
III – hidrovias federais:
IV – portos organizados, exceto as instalações portuárias que movimentem carga em volume inferior a 450.000 TEU /ano ou a 15.000.000 ton/ano;
V – terminais de uso privado e instalações portuárias que movimentem carga em volume superior a 450.000 TEU /ano ou a 15.000.000 ton/ano;
VI – exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos nas seguintes hipóteses:
VII – sistemas de geração e transmissão de energia elétrica, quais sejam:
Em nível estadual: Órgãos seccionais, que são entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.
Além, de previsão na Lei Complementar nº 140/2011 prevê a competência dos Estados:
Art. 8º São ações administrativas dos Estados:
[…]
XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º;
XV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
[…]
As atividades licenciáveis estão previstas em norma do CONSEMA – Conselho Estadual do meio Ambiente de Santa Catarina (Resolução 98/2017), autorizado pelo Código de Meio Ambiente de Santa Catarina, Lei nº 14.675/2009:
Art. 12. O CONSEMA tem por finalidade orientar as diretrizes da Política Estadual do Meio Ambiente, competindo-lhe:
[…]
XIII – aprovar a listagem das atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, bem como definir os estudos ambientais necessários;
[…]
O órgão ambiental estadual responsável, em Santa Catarina é o IMA – Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina.
Em nível municipal: Órgãos locais, que são entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
Na mesma toada, está na Lei Complementar nº 140/2011 a previsão de competência dos Municípios:
Art. 9º São ações administrativas dos Municípios:
[…]
XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
[…]
Estando na Resolução CONSEMA 99/2017 as atividades elencadas como de sua competência.
O processo do licenciamento é dividido em etapas, a primeira é a Licença Prévia, ela funciona como um alicerce para a edificação de todo o empreendimento. O órgão licenciador vai avaliar a localização e a concepção do empreendimento, atestando a sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos para as próximas fases.
Depois disso temos a Licença de Instalação, visa autorizar a instalação do empreendimento ou da atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes.
A terceira etapa, é a Licença de Operação, onde ela vem para autorizar a operação da atividade ou do empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e os condicionantes determinados para a operação.
O órgão ambiental estadual catarinense, IMA, tem aplicado a modalidade trifásica, mediante emissão de Licença Ambiental Prévia (LAP), Licença Ambiental de Instalação (LAI) e Licença Ambiental de Operação (LAO). Além dessas licenças, o Estado de Santa Catarina ainda prevê a possibilidade de uma modalidade unificada, mediante emissão de Autorização Ambiental (AuA) ou Licença Ambiental por Compromisso (LAC), onde as três etapas (estudo prévio, instalação e operação) já estão englobadas em um único procedimento.
O prazo de validade de um licenciamento ambiental de operação varia entre 4 e 10 anos, a critério do órgão ambiental competente.
Importante destacar que o pedido de licenciamento, não autoriza o início da atividade, que só pode começar após o deferimento. Em outras palavras, não se pode instalar ou operar um empreendimento ou atividade sem a viabilidade ambiental, que somente será definida com a emissão da licença.
Outro ponto, é relevante para aquelas atividades ou empreendimentos que já existem, contudo, por razões diversas (como, por exemplo, serem muito antigas) ainda não tem uma licença ambiental. Nessas situações, em que o empreendimento ou atividade, já estão implantados/funcionado, é possível buscar junto ao órgão ambiental uma Licença de Regularização ou Licença Ambiental de Operação Corretiva.
Quanto ao tempo para sua concessão, é possível perceber um franco movimento na tentativa de facilitação, agilidade e desburocratização desse procedimento.
Entretanto, por vezes é lento e burocrático. Ademais, a superposição de competências, a falta de clareza de procedimentos e a atuação arbitrária de agentes, tem gerado obstáculos desnecessários aos trâmites, impactando na viabilidade da atividade e afetando o funcionamento pleno da economia, o que gera incertezas – por elevar os custos das empresas e aumentar o tempo de execução dos projetos, além de não garantirem plenamente a conservação ambiental esperada.
Fato é que deixar de possuir uma licença ambiental ou atuar em desacordo com a licença ambiental obtida, pode caracterizar crime previsto na Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998):
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena – detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
[…]
Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental:
Pena – detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa.
Além disso, uma fiscalização pode determinar a paralisação ou fechamento do empreendimento ou atividade, impor o pagamento de multas que podem variar entre 50 reais e 50 milhões de reais, além de existir a possibilidade de o empresário e demais responsáveis serem colocados como réus em eventual ação civil para reparação de danos ambientais verificados.
Válido observar que o desrespeito às condicionantes da licença ambiental, seja por seu não cumprimento, seja por um cumprimento em desacordo com a obrigação estabelecida ou, ainda, fora dos prazos indicados, pode caracterizar as infrações acima apontadas, inclusive a tipificação penal e o dano ambiental.
Na explicação do doutrinador Paulo Affonso Leme Machado[1]:
Não é preciso que o descumprimento das “normas legais ou regulamentares” cause poluição. Aí se trata do crime do art. 54. O que se incrimina no art. 60 é a desobediência às normas administrativas ambientais e às normas legais ambientais.
Por tudo isso, entendemos essencial a consulta à área técnica ambiental especializada, para certificar-se se do procedimento a ser aditado e obter um adequado acompanhamento.
Além disso, deve-se manter uma atualização constante das condições e estrutura do parque fabril, do empreendimento ou da atividade, com foco em melhorias na estratégia dos controles e indicadores, do cumprimento das condicionantes e na busca por certificações que cumpram efetivamente seu papel, pois com isso muito podem agregar à empresa, inclusive com valorização da marca, ao demonstrar que a empresa está atenta à sustentabilidade e ao cuidado com o meio equilibrado.
Como temos afirmado em diversas oportunidades, as Obrigações Ambientais devem ser desmistificadas e entendidas! Ao invés de serem vistas como um fardo legal, podem ser tratadas como uma política interna, com um viés estratégico e como fundamento de uma marca comprometida. O desenvolvimento firme e o sucesso interno e externo podem se apoiar nessas premissas, garantindo um crescimento contínuo e juridicamente seguro.
Na mesma linha, importante acompanharmos os debates em andamento, estarmos atentos ao licenciamento e suas condicionantes, buscando o equilíbrio financeiro e a sustentabilidade, em especial a ambiental, pelo presente estudo.
Artigo elaborado pelo advogado sócio Frederico Carlos Barni Hulbert, com mais de 20 anos de experiência. Especialização em Direito Civil, pela FURB. Atuante nas áreas empresarial, civil, terceiro setor, imobiliário e ambiental. Empresário e entusiasta da inovação, da conectividade e da sustentabilidade.
[1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro – 15. ed. São Paulo : Malheiros Editores, 2007, p. 287.